2017年03月09日

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税收优惠 | 汪伟楠:对慈善组织的保值增值收入征税合理吗?政社互动视角怎么看?

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近日,随着两会的召开,慈善税制的优化再次成为公益慈善领域乃至社会各界热议的话题。关于这一话题,各种观点背后的理念差距较大,各界人士往往各执一词。部分公众对慈善税制存在误解,专家呼吁尚未得到广泛呼应。因此在讨论具体如何优化之前,有必要先对慈善税制相关理念做一番梳理与讨论,而政社关系、政社互动的框架能为我们提供一个不错的切入视角。

政府

先从政府这一头开始说。税收是政府汲取资源的手段,其法治基础简言之无外乎“取之于民,用之于民”这八个字。站在老百姓利益的角度,“民为本,社稷次之,君为轻”;财政是国家治理的基础,税收是财政的重要支柱(张守文,2013),政府通过税收制度汲取资源,就是要为老百姓办事儿的,拿多少钱,要办多少事儿,反过来也一样,办多少事儿,就该拿多少钱。

简单来说,政府该收多少税,要看政府要担多少责。关于大政府小政府的争论有时让人理不清头绪,其实核心就是政府的权力要和其能办的事儿匹配起来,通常的大政府无非老百姓要求政府多做一点、税收也多收一点;希望政府少收税,个人少缴税,政府自然办不了那么多事儿,也大不起来。但权责一致仅仅是价值取向,在现实生活当中,伴随着现代社会不断向前发展的过程,总是有新的挑战需要人们去面对,政府能做的和该做的事儿很多,到底如何去做也总在不断摸索,政府的责任边界与权力大小也在动态的发展和调适当中,尤其是在中国这个转型社会当中更是如此。

一般说来,政府的权责调适在理论上可能发展为两种相对均衡的模式,一种是高税收高福利的福利国家,另一种模式下政府提供的福利相对低一些,税也收得相对少一些。世界上真正的高福利国家如北欧模式是相对稀少的,与其去问北欧模式成功之处何在不如反过来去思考为什么很少有国家能够发展到那样一种均衡的结果。北欧国家有其许多得天独厚的优势,民族成分单一,小国寡民,基础教育水平高,社会分化不显著,民众需求一致性高,特殊、额外需求少,社会冲突不复杂,社会治理成本相对低,能够省下更多的资源投入福利,许多因素环环相扣、正向加强,可以说有哪几个少数个别因素稍微变动一下这种均衡就不容易实现或保持。

所以说当前国际上总的发展趋势是政府不过度去追求实现高福利,而是尽量把资源省下来,税收降下去,把有限的政府资源投入少数更值得去做的事儿上,然后政府与社会协作来共同为社会提供保障。当然也有反其道而行之的,例如美国前任总统奥巴马锐意推行医改,意图提高民众福利水平而不顾政府财政的实际负担能力,结果闹得灰头土脸,不仅使得政府财政泥足深陷,实际上也没有让民众得到多少好处,由于政策推行不力、后续工作难以为继使得这项政绩在其卸任之后很快面临被全面清除的局面。

事实上,“把政府不擅长、做不好的事情交给社会组织去做(孟建柱,2016)”,不是什么政府推卸责任,也不是忽然对社会组织青眼有加,而是时代发展的必然选择,放在国家治理体系与治理能力现代化的视角下,政府简政放权、社会组织负起责任是必然的趋势。再说直白点,当下到了“民间与政府为社会共同筑底”的时代,单靠政府,筑不好这底;到2020年全面建成小康社会,单靠政府,干不完这活。

此处有必要略举实例详细说明一下。当前,不少领域的政策走势都体现了政府强化机制建设、加强方向引导能力、与社会协同共治的现代国家治理思路。事实上包括慈善组织在内的社会组织承担了越来越多的责任。以大病保障为例,此前笔者就向一些相关的倡导类社会组织建议,与其呼吁政府制定政策把更多病种纳入大病名录提供特殊帮助,不如转换思路来关注慈善事业与政策支持的互补。因为政府担责形式、担责思路都明显地在发生变化。

迄今为止,从政府责任的角度看,大病保障相关制度的发展大致可分为三个阶段。第一阶段以保障住院大病为主,第二阶段则与新农合大病保障相衔接,自2010年起,大病保障制度病种覆盖范围从儿童先心病和白血病逐步扩大到20类病种。而第三阶段则为引入大病保险制度的多层次保障阶段。第三阶段之前相关政策发展的逻辑在于,首先,重特大疾病、病种特殊,相应地为之花费的支出也可能较大,对于这种特殊情况,政策制定者设计了大病保障制度作为补充,这是政策体系发展的初始阶段;随后,随着医保体系的发展,大病方面扩大救助对象的覆盖面、增加大病保障覆盖的病种的呼声越来越大,对医保制度形成了持续的压力,大病保障制度的覆盖病种也随压力有所扩充。

但医疗方面的财政支出毕竟有其限度,医疗保障方面的特殊机制如果按照扩大覆盖面、增加病种的思路持续发展下去,不久就会遇到瓶颈。首先,财政投入不可能一直持续增大。其次,何种病种应该被纳入大病保障存在争议、无法保证公平,即便按照一定标准做出新的划定,同样难以兼顾政策的稳定性与灵活性,也无法对因病致贫、因病返贫现象做出富有效率的回应。再退一步说,即使有关政策能在救助对象、病种方面保证一定程度的公平性,在财政支出有限的大前提下,扩大覆盖面和提高救助标准的矛盾依旧存在。即便能够使政策覆盖面和救助标准同步增长,那么这样作为一般机制的补充而存在的特殊机制就会发展过快,甚至超过一般机制在整个体系中所占的比重,难免会带来头重脚轻、本末倒置的影响,损害整个医疗保障体系的公平性。

因此,究竟是不断扩大投入,还是着眼于机制设计,就成了政策制定要关心的重点。如果思路不进行调整,原先的政策体系已经难以适应未来的挑战了。到了第三阶段,大病保险制度被引入,放弃了此前以病种为标准界定制度覆盖范围的思路,而根据是否“发生灾难性家庭支出”来对制度覆盖的范围进行判定。除此之外,政策还越来越强调市场与社会资源的引入,在保证政府承担大病保障主要责任的前提下,在此领域探索建立政府、市场、社会多方合作共同治理的机制,以减轻财政负担,同时提高保障水平。

用图来直观表现这种政策思路发展的过程,即为:


民间需要和政府一起来为社会筑底。兜底工作政府单方面接不下来,也做不好。

社会

那么社会组织在兜底方面做了哪些事儿呢?恰好昨天刚看到919大病救助工程的一个数据:919大病救助工程2017年1月到2月新增上线大病及意外伤害个案144例,新增受益人145人,累计募款额681余万元,资助患者241人次。笔者认为这个数据晒出的不仅是一份成绩,也是实实在在的社会组织功能的体现,这不仅是所谓的“拾遗补缺”,而是社会组织与政府一起责任共担。不仅兜底方面如此,发展方面也一样。社会组织在服务供给递送的灵活性、专业性、可及性、精准度方面相比政府而言都有一定优势,在精准扶贫等发展领域也发挥了越来越大的作用,在责任视角下,也可以说与政府一起共同承担了越来越多的责任。篇幅所限,相关例子不赘。

有人说你说了这么多,可这和慈善组织税制有啥关系。当然有关系。引入责任视角,在政社关系的框架下来看慈善组织税制,思考问题的方向就有可能变化。例如,有人提出,“有什么理由要给慈善组织的保值增值收入减税免税?”

笔者认为,换一个思路,此问题这样来问,可能会更好:把慈善组织的保值增值收入按企业所得来征税

有什么理由?换句话说,基于什么理由,政府会认为由其来支配一部分公益资源的增值,对于社会而言会是一种更好的安排呢?

话说到这里,再联系一下实际。现实中慈善组织的保值增值着实尴尬。

  • 放任公益财产贬值,没有尽到代为忠实勤勉地使用公益资源的义务,实在可惜。

  • 考虑投资理财,也有顾虑。保值增值收益率高了,不敢,也不宜,本着合法有效安全的原则,收益率还是低一点好,毕竟高收益伴随着高风险。

  • 那投资收益率低一点,低到多少合适?加上还要纳税,说不定增来增去白费劲,不好把握,实在难有多高的积极性。

因此总体来看,对慈善组织的这部分收入征税,实际上对其保值增值的行为有着负向的激励。不仅如此,更重要的是,从理念上来说,政府也很难找到对这部分收入征税的理由。而且,由于受不分配原则约束,即便对慈善组织的这部分收入不征税,最终受益的也还是老百姓,慈善组织能够用这部分收入多承担一点责任,却无法将其分配给个人。

从另一角度讲,一个组织要能成为慈善组织,也并非一句话的事儿,也要经过相关政府部门的认定,既然经过了认定,取得了资格,那么与这一资格相应的总该有一套配套的权利义务的说法。在资格认定上,慈善组织与社会组织有区别;在税收问题上,也应当有差别待遇,不是所有的社会组织都是慈善组织,也不是所有的社会组织都能够享受一定税制优惠,这一点需要澄清。有关部门要将慈善法带来的慈善新体制格局进一步完善,有必要认真思考慈善税制优化问题。

作者:汪伟楠  编辑:洪峰


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