2016年12月15日

人民政协网:罗世礼:需要建立可持续和具有包容性的慈善生态

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财经杂志:“告别”非公募基金会

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慈善法放开公募权,将促进公益行业内的相互竞争、优胜劣汰,未来非公募基金会是否会萎缩,还是找到新的发展路径?举办到第八年的中国非公募基金会发展论坛(China Private Foundation Forum)“不会”再有下一届了。消失的不是载体,而是名称。今年9月生效的慈善法规定,今后成立满两年的基金会,即可申请向公众募捐的资格,而这一权利原本为公募基金会、各级慈善会、红十字会所独有。

“非公募基金会”的表述没有出现在新修订的《基金会管理条例》征求意见稿中,这也宣告了这一类基金会在法律意义上的淡出。资深公益界人士、上述论坛的第一届轮值主席徐永光有些不舍,他设想,能否把“Private”(私有)转为“Public”(公开),从而保留下“CPFF”这个英文缩写名称。

闸门松开,公募权不再是“特权”,更公平的竞争将推动慈善公益组织优胜劣汰的进程。对于中国目前拥有的3500余家非公募基金会来说,未来是否要从向企业或特定人群定向募捐,转为向公众募捐,取决于各家基金会自身意愿,一旦决定转型,它们将面临更多机会与挑战。

打破人为界限

由非公募转公募,三年前的刘正琛经历了一遭。他创立的北京新阳光慈善基金会致力于白血病等重大疾病救助,最初脱胎于一个校园社团,2009年获得了非公募基金会的身份。“找钱”的话题伴随着新阳光的一路发展。学生时代的刘正琛在校园内组织义卖、义演,与中国儿童少年基金会合作,成立专项基金。在获得非公募基金会的身份后,新阳光的主要资金来自企业资助。

刘正琛清楚,新阳光需要面向公众筹款,特别是能理解大病对人的影响的公众。普通人往往不甚了解白血病等癌症会给一个家庭带去怎样的影响,但患者的家人和朋友感同身受,也更认可公益机构的作用,“这些人隐藏在茫茫人海中,有了公募资格才能触及他们。”2011年,新阳光和另外两家北京的非公募基金会向当地民政局提交申请,希望获得公募资质,但被“资金规模要超过1000万”等要求挡了回来。

再次准备后,2013年9月,刘正琛接过了公募基金会的证书。与新阳光慈善基金会类似,陆续还有一些民间基金会获得了公募基金会的身份,但仅仅是个例。对公募和非公募基金会的区分最初来自2004年颁布的《基金会管理条例》,前者能向社会公众公开募捐,审批更严格,也承担着更多的信息披露义务;后者主要由特定的群体出资发起,在小范围内定向筹款。

作出此种区分的理由则是促进社会力量参与公益事业,同时限制公募基金会的数量,防止募捐中出现不良竞争和不规范行为。这种管理方式下,原有的公募基金会大多有官办背景,在人事管理、资源筹集、组织运作等方面带有很深的“行政化”烙印,公募权也随之染上垄断色彩。

根据《2012年度中国慈善捐助报告》的数据,这一年中国社会捐赠总额为817亿人元民币,60%被红十字会、慈善会、事业单位等有官方背景的机构获得。慈善组织行政化运作的弊端逐渐显现。一些民政部门也希望优秀的非公募基金能转为公募性质。同时,有些企业瞄准有官方背景的基金会捐赠,承接政府的项目,基金会、政府、企业三者由此形成利益三角。刚生效的慈善法不再区分公募和非公募基金会,规定新成立的基金会应当在发起人、理事会成员等特定对象范围内开展定向募捐;成立满两年后可以依法申请公开募捐资格。这意味着未来所有的慈善组织都有可能获得公开募捐资格。

2004年《基金会管理条例》颁布之后,非公募基金会蓬勃生长,慈善法实施之后它们的处境则会变得难以预料。“未来非公募基金会是否会萎缩,还是找到新的发展路径?存在很大的不确定性。”清华大学NGO研究所副所长贾西津说。

转型?还是不转?

获得公募资格,对各个非公募基金会来说将是一次不小的改变,不仅在于财产来源的转变,更在于内部治理结构需要调整。

今年3月,一名法律专家提醒安利公益基金会秘书长彭翔,“像你们这样需要筹款的非公募基金会,或许转公募更合适。”除了安利公司每年的捐赠,安利公益基金会筹款的大部分来自营销伙伴,同时还和公募基金会合作成立了多个专项基金,间接公募,相对于其他企业基金会更接近公众。让彭翔犹豫的是,《基金会管理条例》的实施细则还未出台,其中可能涉及基金会的理事会结构调整,转公募或需增加来自社会各界的理事,并超过三分之二,短期内让更多社会人士了解基金会、愿意承担理事责任恐有困难,当前也没有从企业基金会转为公募基金会的先例。

与之类似,在慈善法中,具有公开募捐资格的基金会在支出、信息披露等方面将受更严格的约束。有公募资格的基金会,年度支出不得低于上年收入或前三年平均收入的70%,但过去的非公募基金会,每年支出只需高于上年基金余额的8%。

对于公募的项目,募捐或执行周期若超过半年,基金会至少需要每三个月公开一次募捐或项目实施情况。而对于定向募捐的项目,慈善法只提出“应当及时向捐赠人告知”,没有具体的时间要求。也因此,尽管认同打破公募、非公募的界限有利于慈善组织的竞争,华民慈善基金会理事长卢德之还是更愿意让基金会保留非公募的形态,做成一个接近家族性的私人基金会。在资金充裕的条件下,保留非公募的形态往往容易体现捐赠者的意图,比如说理事会当前想探索的公益国际化的路线。

公募权带来的不只是机遇,更多是挑战。基金会若试图转型,远不只是遵循法律规定那么简单。

2014年转为公募身份后,上海真爱梦想公益基金会增加了两名新理事,分别来自公共媒体传播和大数据领域,基金会内部的IT系统多次迭代,以提高信息公开、内部治理的能力。新阳光慈善基金会获得公募权的第一年,由于主要捐赠企业效益不佳等原因,筹资额下降了。刘正琛坦言,新阳光还没有及时调整战略,建立公募能力。公募意味着面向社会公众,需要推广、社交媒体营销,这些能力是非公募基金会的短板。在网络募捐兴起的2015年,新阳光的全年筹资达到3600万元,是上年的三倍,其中约1600万元来自网络平台,非互联网募捐也比过去高很多。

光鲜的背后是代价。刘正琛的2015年有120多天都在出差中度过。他的体会是,移动互联网平台上的募捐,意味着生活和工作没有了界限。在非公募时期,基金会不需太多专职人员。2015年以来,新阳光增加了20多个工作人员,其中有一半全职为基金会的病床学校项目服务。一些业内人士认同,获得公募资格的同时,必将付出更多精力应对公众在信息披露等方面的要求,而非公募身份有利于基金会在擅长的慈善领域深耕。

彭翔说,偏隐性的社会问题,由非公募基金会的形式来推动解决,或许更具优势。“公开筹款有时靠的就是眼泪指数,比如救急、救贫、救助孤残等,容易理解,但公众不那么能感受到环保、文化艺术等事业的迫切性。”她认为,在企业基金会,三五年或者更久才能看到成效的项目更容易推行,基金会有条件按照自身的打算按部就班地推进。招商局慈善基金会副秘书长李海也表示,有时必须突破人们眼睛所能看到的现象层面的内容。在公众筹款中把资金都给予眼泪指数更高的项目,并不是很好的解决方案。

不公募也应得到更多支持

2008年汶川地震发生后,诸多社会组织崭露头角,这一年也被描述为“公益元年”。此后几年间,非公募基金会快速成长,2011年,数量首次超越公募基金会。截至2016年9月,非公募基金会数量达到3598家,占基金会总数的近七成。虽然慈善法打通了非公募与公募基金会的人为界限,可以预见的是,一些基金会力图保留更多自主权,并不一定愿意申请获得公募权。

南都公益基金会理事长徐永光称,国内5000家基金会的规模还很小,家族基金会和社区基金会未来都可能得到发展。这些基金会不需要向公众募捐,即可从特定群体处得到稳定的资金来源。

从过往的经验来看,大额资产投入慈善行业,一般会选择非公募基金会,未来仍将继续这一趋势。

步入“后慈善法时代”,面向慈善组织的税收政策如何调整还处于政策制定的阶段。虽然刚生效的慈善法明确慈善组织、捐赠人、受益人三类慈善活动主体有享受税收优惠的权利,但现行税收政策中较低的抵扣比例、不允许延递抵扣等规定,仍然成为慈善事业的掣肘。依据当前政策,对于公益性捐赠占个人年度应纳税所得额30%以内的部分,或企业年度利润总额12%以内的部分,可予以税前扣除。但对于红十字事业、一些公募基金会、农村义务教育等方面的捐赠,能得到全额抵扣的优惠。

2007年,卢德之与另一位出资人拿出2亿元,打算到民政部注册成立一家非公募基金会。这笔资金是北京公司从深圳子公司获得的分红,此前已经在深圳交过15%的企业所得税,但北京的税率为33%,企业方不得不补缴了3600万元的税金,由于拖延纳税,还多出一笔2000万元的滞纳金。华民慈善基金会的办公场所是卢德之多年前在北京购置的一套四合院。如果要把这部分资产划入基金会,又会产生一笔千万元级别的税款。

“这是中国慈善在成长过程中的烦恼。”卢德之说。尽管华民慈善基金会最初的期待是在十年后达到百亿元的规模,卢德之仍把基金会的注册资本降低为原来的四分之一,他个人的捐赠暂时不再全部注入基金会。华南师范大学公共管理学院讲师褚蓥建议,可以区分不同的慈善组织类型,如属于社会服务机构、基金会还是社团,以及进一步区分属于倡导型还是运作型等,加以不同的征税方式。房产和股权等捐赠则需要估值,税法对此还没有完善规定,无法确认公平市场价值。

美国在处理慈善组织的税收抵扣问题时,涉及上千条规定。动产的抵押权、使用权、非抵押权等,不动产的用益物权、通行权、采光权等,每种权属都要进行单独折价,随后评估。慈善资金的保值增值也逐渐被提上议程,中国慈善联合会决定筹建“慈善资产保值增值委员会”。不过,基金会的投资意愿本就不足,且依据财税部门的规定,除规定的捐赠、政府补助、免税收入孳生的银行利息等,基金会的其他收入仍需缴纳企业所得税,投资收益也不例外,这使得基金会的投资行为w更显保守。

2007年,南都公益基金会在二级市场上的投资获得了1600万元收益,年底将之变现,最终如常缴纳33%的所得税。彭翔认为,对基金会的运作人员而言,把钱花好是最基本的义务,让资金产生多大的效益并不是核心的考核目标。“除非是做一些比较激进的投资理财,收益在交税之后的绝对值并不多。如收益率5%的投资理财产品,在低风险产品里已经算高,扣税后的实际收益不到3%。”

2014年,当时全国4000多家基金会中,仅三分之一有投资行为,平均投资收益率2.71%。同样是在这一年,以审慎、稳健为准则的全国社保基金理事会,其投资收益率是11.69%。信托是克服这些问题的一个比较合理的制度安排,即将资金交由机构运作,所得的投资收益用于慈善事业。不过,各地的慈善信托政策还没有完全落地,基金会难以做大,大额捐赠短期仍面临不能承受之重。

来源:财经杂志 作者:《财经》记者 相惠莲 编辑:洪峰


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