2016年11月29日

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马庆钰:供给侧结构性改革与社会资源配置效率

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2016年11月23日,中国非公募基金会发展论坛·2016年会在上海圆满闭幕,此次年会无论从议题设置还是服务形式上来说都得到了业内人士的广泛好评,我们将陆续整理出此次年会的精彩内容,供大家回顾和体会。本篇为您呈现22日主题演讲环节——马庆钰教授的演讲《供给侧结构性改革与社会资源配置效率》。


马庆钰,国家行政学院教授、社会治理学科带头人,博士生导师,法学博士

大家下午好,我们政府长期以来转变职能、简政放权,改革审批,激发活力,包括社会的活力,我觉得在座的就体现了我们社会的活力。这里有我们的活力、我们的潜能、我们的力量。但是,我们社会的这种活力、潜力、力量、能力需要和政府之间形成一种互动,或者反过来说也是一样的。进步非常明显,但还不够十分让人满意。在这样一个需要互动的过程中,影响我们活力、能力、潜力的,主要是在政府这一方面,所以政府是主要矛盾,这是我的看法。

薛澜老师最后讲到:我们为了发挥这个能力,包括社会的力量、能力、潜力、活力,政府需要有一个好的规制,也就是说制度供给,还有我们的社会资本,社会组织等等。我也顺着这个方向说,我准备的题目叫做:供给侧结构性改革与社会资源配置效率。供给侧结构性改革是现在的一个热门话题,也是从2015年末中央经济工作会议开始备受各方关注的经济领域的一个新政。

从经济与社会的关系来看,供给侧结构性改革在着眼于经济资源配置的同时,也要关注社会资源的配置;在解决物质效率跟供给错位的同时,也要注意社会性消费品供给短缺问题;在发力激活企业主体的同时,也要着力培养服务性的社会组织;在发挥科技等要素功能的同时,也要特别强调制度供给的关键性作用。为此,我主要讲三点:

第一,要高度重视社会资源配置及其方向;

第二,开放社会资源配置的价值和效益;

第三,制度供给决定社会资源配置的效率。

社会资源配置及其配置方式

供给侧结构性改革,说到底是要解决资源配置障碍、提高资源配置的效率。但是一说到资源配置这个问题,大家首先想到的就是经济资源的配置,实际上从我们整个社会的生存与发展来说,还有与它并驾齐驱的叫做社会资源、政治资源等等。在这里,我认为经济资源配置针对的是物质消费产品的供给质量,社会资源配置针对的是社会性产品的需求与供给质量;政治资源配置针对的是公共权力产品的质量。

不管是哪一种资源,配置方式有两个方向,或者两种途径,一种是以计划或者垄断为主的做法,一种是以市场选择为主的做法。以计划或者垄断来配置,它也有好处,好处就是权力说了算,它屏蔽其他的声音,决策简单、快速,在一定程度上也会去追求公平和公正的目标。但它的不好处是什么呢?它就是抑制社会的创造性和社会活力,久而久之,就会导致高成本和低效率。而且逐步地、不可避免地产生特权腐败阶层。以市场为主的资源配置方式,能够最大限度地优胜劣汰和激发社会成员的生产潜能,使资源配置趋于优化,而且有强劲的资源增值能力,带动经济不断增长和社会不断发展。它的不好处是什么呢?就是它是无限竞争的、是高点挖掘的,是马太效应的,因为它会积累强弱两肥和贫富的鸿沟,所以需要政府来给它背书,给它补充偏正的校正。

虽然这两种配置方式各有优劣,但是两害相权取其轻,市场选择为主的方式最终为全世界所接受,甚至为我们中国所接受。在发达国家,不仅将这种选择性的配置用到了经济资源上,而且也广泛用到了社会资源配置和政治资源配置上面。中国改革开放到今天,已经40年了,也就是从计划为主走向市场为主的过程,只是针对不同的资源,我们的市场配置的程度不一样。经济资源开放的共识已经基本形成了,因而市场化的进程比较快;政治资源开放的接受度最低,因此基本谈不上什么市场配置;社会资源开放的认同度比较低,因而市场化的程度目前来看不高。但是随着政府不断地转变职能和简政放权,国家各界对社会领域创新的认识和实践正在出现着积极的变化。

什么是社会资源开放配置?

让市场在资源配置中起决定性作用,也贯穿于社会服务和公益慈善领域,放开对社会组织发育和其他相关要素的限制,形成公共服务供给的社会选择机制,降低社会资源配置成本,提高社会服务供给品质和效率。也即公共权力部门放弃对如养老服务、卫生与健康服务、教育、就业、弱势群体的服务等等,放弃公益慈善的计划思维和封闭性做法,采用多元和竞争的方式配置资源。

社会资源配置中新旧两条路的博弈:开放的积极性与封闭保守的留念

我们注意到在现有的社会资源配置的现实选择中,虽然有一些积极的变化,但是新旧两条路的博弈仍然是极其焦灼的:一边是对开放性配置的积极态度,而2004年中央提出要整合社会管理资源,建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局,2012年,十八大提出要加快政社分开,选择明确,依法自治的现代组织体制;2013年第七次结构改革首次正式提出,四类社会组织要简化登记;同年国务院发布政府向社会力量购买服务的指导意见;2015年,两办又印发行业协会商会与行政机关方案;2016年又颁布《慈善法》等等,这些都是推进社会资源配置市场化的积极的政策法规。

而在另一边,我们看到的是对于封闭性的留恋,对于保守的留恋。虽然我们多元参与的治理理念已有12年之久,但是公权力这一方利用控球后卫的地位打独球还相当习惯,致使其他社会参与主体在球场上无球空跑的现象仍然比较突出。比如现在官办社会组织的阵容仍然强大,一些官办社会组织在做桥梁和纽带的同时,浪费了大量的稀缺资源。官僚化和庸俗化社会领域的生态,对社会资源配置的效率影响不够理想。四类社会组织直接登记问题上,虽然已有法律文字,但是因为职能部门,至少有一部分职能部门,这些岗位上的官员瞻前顾后,使得社会资源配置市场化仍然是障碍重重,落地不易。又比如在社会组织中的党社关系上,也颇有纠结。

还有一个很具代表性的例子,发生在今年年初,这个例子说明的是我们事业单位改革的方向之争。在十三五规划当中,十八届三中全会全面深化改革的决定明确要推进有条件的事业单位转为社会组织。但是编制管理部门这个系统却根据国家事业单位登记管理局,在去年年底的一个关于事业单位、社会团体以及企业等组织设立登记的办法,开始将社会组织转为事业单位。

最为典型的例子发生在长江以南的某个省份,他们在二月份印发了《关于开展建立各类事业单位统一登记管理制度试点的指导意见》,规定凡具有国有资产成分且不以营利为目的、从事教育和医疗卫生等公益活动的民办公益服务机构,经事业单位登记管理机关审核同意,可以登记为事业单位法人。

这真的是可笑至极。什么叫国有资产?凡具有国有资产的,哪一个不使用国有资产?你们想一想。我们不使用他一分钱,国有资产办社会组织,但是这个地还是国有资产,我们不能把社会组织的办公地盘整个树,打一个上铺吊起来,不能吧。这里面问题大了,这是一个标志性的事情,这就是关于社会资源配置,这种理念到底是往左边走还是往右边走的问题,是不是这样?所以新旧路径的博弈、资源配置方式的飘忽不定,非常值得我们思考,去认真地思考。那么在这里我们要思考的是社会领域要进行供给侧改革和市场配置资源的必要性和迫切性。

开放资源配置的价值与效应

我认为无论在经济、政治还是社会、文化领域只要有条件就应该采用开放的资源配置机制,计划只能是补充垄断只能是例外。市场机制配置资源,能够强化选择,促进竞争,选优汰劣,培养多元,是非常难得的冰箱。就社会领域来说,开放社会资源配置的好处,至少有三个方面:

第一,适应社会转型的需要;

第二,符合供给侧改革的要求;

第三,拉动经济和促进就业。

(一)适应社会转型的需要

罗斯托模型讲了六个起飞阶段:一个国家在准备起飞和开始起飞阶段后进入初步成熟阶段,社会公众的权益追求会发生很大的变化,那么在进入成熟阶段之前,处于短缺经济之中,衣食温饱消费的供不应求,就成为这个阶段的主要矛盾。

中国现在是怎样的呢?到2015年年底,我国人均GDP接近8000美元,已经大大超出世界银行4085美元的水平,我们已经进入了中上国家收入的门槛,这个时候广大社会群众的自主意识就开始上升、凸显。中国今天的主要矛盾是这样:由物质匮乏阶段物质消费需求与物质生产供给不足之间的矛盾,逐渐转变为旺盛的社会参与需求与参与条件供给不足之间的矛盾。

对执政者来说这是怎样的要求或者有什么样的启发呢?执政者需调整管理理念,在“改进社会管理”和“改进社会服务”的同时,增加“改进社会参与”的制度与政策供给。

(二)符合供给侧改革的要求

作为社会参与重要的群体,社会组织无论是量的增加还是质的提升都越来越不可忽视了。社会资源的选择性配置符合供给侧改革的要求。习近平总书记最近说供给侧结构性改革重点是解放和发展社会生产力,用改革的办法来推进结构调整,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产力。其中的核心是解放和发展社会生产力。

现在我们有比较新的数据,社会服务方面的统计显示:公益慈善领域存在大量服务需求群体,主要包括65岁以上的老者,各类残障人士、贫困人口、优抚对象、毒瘾患者、孤儿、爱滋病患者。根据咨询机构的研究,我们预测到2020年中国养老服务需求规模、医疗健康服务需求规模,还有各类民办学校、学前教育的需求规模及环保生态方面的需求规模,加起来大约有24万亿。未来五年,这么多的社会服务规模的形成,既是对我们调结构稳增长的强大支持,也是我们惠民生、促改革的有力条件。在有效供给严重不足和我们国家经济下行的各种压力下,政府开放社会资源的配置,激发社会力量参与,符合当前供给侧结构性改革的要求。

(三)拉动经济和促进就业

第一,直接拉动GDP。根据2015年统计,各类社会组织年度支出总额达到了2400亿,所形成的在不包括固定资产折旧和纳税总额的情况下,我们研究团队测算的结构是2014年社会组织GDP不少于3900个亿。第二,促进投资和消费,我们有研究已经证实,社会组织每向消费者提供一美元的服务,产生的效应是一块八毛三。还有促进就业,2015年我们这个领域的就业已经达到了734万人。

制度供给决定社会资源配置的效率

最后一个问题,制度供给决定社会资源配置的效率,这是我的核心观点。第一,要优化社会组织质量的结构。我们预测到十三五会发展到91万到100万家,这怎么算出来的呢? 2012年社会组织年增长5.4万个,所以我们最终推测到这样的发展数据。从结构上来讲,我个人认为有三类组织:社团和社会组织之间的比例是4:6;提供资金支持的基金会应该到十三五末的时候发展到1万到1.5万家。十三五期间我们的效益目标应该是这样:法人社会组织吸纳的就业应该达到1千万到1.2千万,支出规模达到5千到8千亿;社会组织GDP达到7200亿到8000亿;慈善捐赠总额是1200亿到1800亿。在这种情况下,我们如何实现这个目标呢?

第二,强化和优化制度供给。下面这张图。这是一个对联,左边是供给创造需求,右边是市场配置资源,这是我们的基本理念。上面是社会的消费需求,下面是社会服务产品的生产供给,谁是我们的供给群体,生产主体呢?现在大家比较熟悉的是政府部门、企业组织、事业组织、研发组织等等,但是绝对不能少了我们的社会组织,把它加进来以后就形成了我们的生产供给主体。但让他们共同发挥作用,特别让我们的社会组织发挥作用,恐怕不是简单的事情。所以,目前来看最主要的是党和政府的制度供做托底,它需要改善制度供给的质量,其他的各类主体特别是社会组织主体才能够发挥作用。目前来看,我们已有的这一系列和制度供给相关的制度和政策都在这里了。

现在最需要增加的制度供给是什么呢?

  • 第一,为社会组织的自主性参与提供制度和政策保障;

  • 第二,将鼓励民间资本参与养老服务业的税收和人才政策教育、医疗、生态环境、弱势群体援助的社会服务组织。关于这个,十部委发的33号文件,大家应该引起高度重视,这是一个非常好的政策;

  • 第三,社会组织中党社关系一定要合理界定;

  • 第四,为国内国外社会组织服务与合作制定更加便利的政策;

  • 第五,为社会组织走出去发挥国际作用制定配套政策;

  • 第六,通过制度安排限制公共权力对社会组织的不当干预;

  • 第七,用制度设计推动官办社会组织社会化和事业单位改革正确的转型。


作者:马庆钰 编辑:洪峰

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