2016年11月28日

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薛澜:国家治理现代化下的社会发展与治理

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2016年11月23日,中国非公募基金会发展论坛·2016年会在上海圆满闭幕,此次年会无论从议题设置还是服务形式上来说都得到了业内人士的广泛好评,我们将陆续整理出此次年会的精彩内容,供大家回顾和体会。本篇为您呈现22日主题演讲环节——薛澜教授的演讲《国家治理现代化下的社会发展与治理》。


薛澜,卡内基-梅隆大学博士,现任清华大学公共管理学院教授/院长,博士生导师

非常高兴今天有机会参加这个论坛,“跨界“其实说白了,我就是外行,但非常高兴的是,作为公共管理学院我们这个领域还是培养了很多NGO和社会组织的管理者,刚才也看到了我们的一些毕业生,非常高兴。我今天讲的内容是这样:因为我一直研究公共政策,从公共管理的角度来看,在这个大的视角下,我们社会治理、社会组织、公益组织处于什么样的位置?我也来谈一下国际国内宏观格局的演变,感觉这方面大家有些兴趣。最后我从一个旁观者来看,未来我们公益组织发展有哪些可以考虑的角度。

首先,2016年到底是什么样的一年?2016年,不管从国际,还是国内,都是不同寻常的一年,特别是刚才谈到了一些新局面的出现,可能会对中国,对世界未来的发展有深刻的影响,当然到底是什么样的影响,我想还有很大的不确定性。在这样一个大环境下,我们各种公益组织,怎么能够去发挥中间桥梁的作用,把社会的需求和民众的心声传递给政府,把中国的理念带给世界,实现大公益和微公益的结合,这是非常重大的。我后面会对这个方面做一点解释。

我想大家都知道,十八届三中全会确实提出了很多改革的任务,这对我们研究公共管理的来说,十八届三中全会把深化改革的总目标提到了一个新的高度:全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。不是原来大家谈的经济体制往左或往右改,实际上提到了国家治理现代化的高度。在这个框架下,社会治理也是非常重要的内涵,对于它的内涵提出要维护最广大人民的根本利益,最大限度增加和谐因素,增强社会发展活力,提高社会治理水平等等。我们的社会治理也是国家治理现代化非常重要的一部分。

国家治理的基本框架

我们研究公共治理,讨论国家治理的四个基本要素。第一,基本政治制度,这反映在核心内容上就是三个,坚持党的领导、坚持人民当家作主、坚持依法治国。第二个核心要素是价值体系。价值体系可能没有这么明确的显露出来,它在引导国家治理框架这部分起到非常关键的作用。大家现在耳熟能详的法治、效率、公平、正义、参与,可能十年二十年前都是新的,但是现在国家开始发生变化了。当然大家也都知道,今年十三五规划实际上也提出了新的发展理念:创新、协调、绿色、开放、共享,在这里面我们公益组织起着不可或缺的作用。

第三个核心要素是治理机构,实际上是治理体系。治理体系,我们讲国家治理机构的功能定位、组织体系、相互之间的关系和利益机制,这个主体既包括我们讲的政府机构、组织,也包括公共部门的组织,包括企业。另外,治理主体之间相互机构之间的定位,不同层级之间的联合,不同部门之间的协调等等,这些尤其是研究公共管理特别关注的。

第四个是国家拥有的治理资源,其配置方式和有效使用的能力,这包括人力资源、财力资源、信息资源,包括中央与地方之间的匹配,也包括在紧急状态下的动员能力。大家知道2008年汶川地震,恰好是我们公益组织、社会组织在动员下发挥了非常重要的作用。制度、价值、体系、能力的关系我们也做了研究,我想治理和公共价值由各个国家的历史和人民意愿来决定,当然治理体系和治理能力是实现国家核心意志的核心要素。实际上它的运行有自己的客观规律,从这点来讲,不同国家之间也有一定的可比性,我们研究公共管理更多的也是研究它的一些客观规律,也希望能够借鉴其他国家在公共治理方面的一些经验和教训,实现我们的治理能力与现代化。

国家治理现代化的难点——社会发展的视角

从社会发展的角度来看,国家治理现代化的难点是什么?目前来看,最核心的是怎样处理好一些重要的关系,这包括政府与市场、国家与社会、市场与社会的关系,我们的最终目标是建立一个政府、市场、社会协调共治的一个公共治理体系。

我们传统的研究,一般市场经济国家面临的公共管理的问题,大家讲的是市场失灵,如果这个市场运行的很好,其没有国家去干预市场,他就很好地配置了资源,提供了各种各样的产品和服务。在特殊的情况下会出现市场失灵,我们常见的有公共产品、外部性、信息不对称、自然垄断等,这都是我们常见的市场失灵,而且这些市场内在于市场,在这种情况下我们需要通过政府公共政策的手段去解决。

当然大家也都知道,政府不是万能的,政府有内在的政府失灵,比如我们讲的票决制、官僚体系、委托代理问题等等,也不能完全依靠政府来解决。社会这方面的理论其实也正在逐渐形成,大家也有做一些研究,比如邻避效应等等。在发达国家,这些问题是他们研究的出发点,探讨通过社会的有效治理去解决市场存在的问题。实际上,政府的政策和社会之间有一定的替代关系。

但是在中国,中国面临的问题可能对很多方面都是有影响的。公共管理确实是非常突出的,我们面临的问题一方面是我们确实存在市场失灵,所以大家看到的很多问题,比如医疗体制存在的问题、食品药品安全问题等等,都是典型的市场失灵的问题。这些问题我们跟其他市场经济国家一样都存在,我们比他们还存在新的一个问题,就是我们市场发育不成熟,而市场成熟的国家是不存在的,但在中国我们很多的市场发育还在过程中。

我们很多的产权不清晰使得市场运行面临很多挑战。政府也是同样,政府失灵确实也是存在,这是现在官僚制度都存在的问题。但另一方面,我们中国政府,中国现在的治理体系也存在着很多不完善的地方,我们大家肯定也都了解,一方面大家可能觉得中国的政府部门特别多,但真正具体到所有的部门,具体的工作,实际上人特别少,因为它的能力和需求之间差别很大,所以中国现代的官僚政府也在不断地完善过程中。到社会层面也是一样,其他国家同样存在社会失灵,中国可能比其他国家更突出的就是我们的社会发育不足,这个大家都有体会。

所以我们面临的挑战是:不但要解决传统的市场、政府、社会失灵,还要解决市场不成熟、政府不完善、社会发育不足的问题。这几类问题加在一起,使得我们面对问题的时候往往束手无策,有时就乱开药方。有时候面临同样的问题,企业家有不同的解决方案。像医疗的问题,我们完全应该直接是政府来提供所有的医保,我想这都不能解决问题。这是我们推动国家治理现代化过程中面临的挑战。

我想从社会发展、社会治理角度来讲我们面临的一些问题。社会失灵是大家平时看见的一些现象,和社会发育不足并存,从这点来讲,在座的社会公益组织可能会解决我们日常面临的问题,同时也需要去探讨,怎么样把这两者更好地结合,来推进国家治理的现代化进程。


国际国内宏观格局演变

(一)现代科技日新月异,对人类社会产生重大影响

下面我想从大框架来讲国际国内宏观格局的演变带来的机会和挑战。首先现代科技的日新月异对我们人类社会产生重大的影响。大家肯定看到了,左边这个图,是半导体技术,晶体管,大家看这个数量,在70年代的时候,是非常少的几个,到现在已经是多少亿了,应该是50亿个。这短短的三四十年,它的变化飞速增长,也恰恰由于这样的飞速增长,我们今天所有的、几乎我们所能用到的各种东西都离不开半导体技术,包括互联网等等。

另外一个是在信息技术领域的变化。我们看到,生物领域更令人惊叹,大家看到这条斜线,摩尔定律,每18个月性能翻一番,价格降一番。摩尔定律是这条白线,白色的那条直线。但如果大家看到基因测试成本的下降,2011年的时候,可能要花1亿美元完成一个测序,今天的成本已经下降接近到1千美元,这个下降速度比摩尔定律的下降速度还要快。所以未来基因检测技术给我们带来的各种影响可能更难以估量。

但是我们在享受现代技术带来的各种便利、收益的时候,它对我们的就业、收入分配、生活方式的影响,我们有没有认真的思考过?实际上,这次特朗普当选,很多人讲到是社会收入分配等各方面的问题,但其实背后潜在的更大问题是就业问题。所以,现在技术虽然给我们带来这么多好处、收益,但它同时确实对就业产生巨大影响。下面一张图是1975年到2010年,美国制造业的产出和就业的一个变化。大家可以看到:首先,美国的制造业,实际上它的产出现在已经到了两万8千亿美元,可以说是增长的,从1万1千亿美元到2万8千亿美元,可以说,它保持制造业的不断增长。但是,与此同时大家看得到,棕色的线代表就业情况,就业人数从最高的将近2000万人,下降到今天的1150万,再下面可能到1100万,将近降了一半。

如果按照这样的速度发展下去,我们可以想一下,今后也许包括中国,虽然我们劳动增长率也在提高,也许我们只需要世界上10%的人生产世界上所需要的所有制造品,再需要5%的人生产农产品,再需要20%、30%的人提供各种各样的医药服务,剩下的那些干什么?

这些年我一直在做创新的研究,我们总是在说,这会给我们带来很多好处,创造出更多新的工作,但事实的情况可能远远不像我们想的那么简单。技术进步给我们带来各种收益、好处的同时也对我们的未来社会产生巨大的影响,最近关于人工智能的问题大家讨论的也很多。

(二)全球经济复苏乏力,经济全球化进程放缓

(三)全球范围和一国之内贫富不均严重

第二,全球经济复苏乏力,全经济全球化进程放缓。这是2017年全球经济形势较2016年能有多大改善的预测。第三,个人财富的分布,大家可以看到差距是巨大的。

(四)现有政治体系与社会间形成巨大隔阂,社会极化严重

第四,现有的政治体系和社会形成巨大的隔阂,社会极化的现象非常严重,这个跟前面也是相关的。从这方面来讲,从所有的国家,从它的政治体系来讲,其实都没有及时做出相应的改变,西方国家政治体系反应迟缓,由于这些问题没有得到有效的解决,反建制、反精英、反全球化倾向明显,这个大家都非常熟悉。

其实新兴国家政府也遇到了麻烦,韩国、巴西、印度等等,印度总理莫迪币值改革引起经济波动,影响GDP的4%,这是相当大的影响。中国政府积极推动了改革,在中国经历了经济高速增长,中国社会出现了很多新的不足:社会利益分化、价值观念多元,一方面社会发展充满活力,另一方面碎片化倾向凸显。另外包括社交媒体的作用,传统社会管理方式失灵,社会资本补充乏力等等,我们都将面临新的挑战。

(五)全球治理面临新的机遇,新兴大国新的机制发挥作用

刚才这些方面,是从挑战的角度来谈,但另外一方面,也可以说全球治理面临新的机遇,新型大国和新的机制也在发挥作用。去年的一件重大事情就是2030年可持续发展目标,我也参与了这方面的一些工作,特别高兴能看到全世界各国能够在这方面有共同的心愿。最后包括习近平主席和190多个国家领导人跟我们共同签署,2030年可持续发展目标,可能是我们人类历史上最宏伟的事业,我特别希望真正能够成功。去年的巴黎行,可以说是中美新兴大国和发达国家之间的合作,这次《巴黎协定》的签署可以说起了至关重要的推进作用,如果没有中美签订这样的协定,《巴黎协定》很难想象。另外,亚投行、G20等等,这些新兴的机制给了我们带来了很好的机遇,一方面有刚才提到的一些挑战,另外一方面我们有很多新的机会。

从微公益到大公益——公益组织未来发展之路 


在这样一个大的背景下中国的公益组织怎样能够把微公益和大公益有机的结合,在国际国内重大历史转变时期发挥公益组织的作用?我的理解是微公益自下而上地以慈悲为怀为基础的公益活动和组织,大公益是自上而下的以公共治理为目标的公益活动和组织。中国社会未来的发展公共治理的江山需要社会的广泛参与,包括环保、社会价值重塑等等,可以说公益组织和再生宏观公共治理目标与基层社会之间起着治理关键的连接桥梁作用,在这方面我想这种需求是越来越迫切、明显。另外一点,《慈善法》的颁布,中国财富的积累,也可以说为公益组织的发展提供了新的保障,也为资源整合提供了新的机遇,从这点来讲,确实我们这个论坛也是恰逢其时。

(一)完善社会治理现代化的基本制度安排

怎样在这方面推动去实现这样的美好意愿?首先,从公共政策的角度来看,要完善社会治理现代化的基本制度安排,这需要政府、社会一起来做,政府在这方面应该发挥更大的作用:一方面弘扬积极向善的社会价值体系,另一方面,基本的法律体系要基本完善,《慈善法》是一件大的事情,后面配套的法律法规也要完善。《境外非政府组织管理法》是有很多争议的,国外的非政府组织也担心,在没有推出这个法律之前没有法的,有了这样的法律体系怎样进一步地把它完善,这个需求就需要满足,包括成熟的市场价值和有效的政府规则,这样会为我们社会组织提供更好的平台。

(二)引导社会资金,凝聚社会资本

怎样引导社会资金,凝聚社会资本?中国的社会资本非常丰厚,我们的文化传统、社会网络,不管是儒家的教义,还是各种各样的文化资本,文化历史传统,实际上中国文化是最有凝聚力的。过去这些年的改革开放中,市场的发展对我们的社会资本形成了侵蚀,现在我们面临的问题是怎样使我们的社会资本能够重新找到它更新的机制。

阿玛蒂亚森是诺贝尔经济学奖的获得者,他就特别谈到社会资本的这个事,他就说了加尔各答的这个例子:加尔各答在印度,甚至在全球都是一个最贫穷的地方,但是加尔各答是印度犯罪率最低的,这就让人觉得很惊奇。因为大家知道犯罪率往往跟我们的移民制是密切相关的,他就做了很多分析,为什么这样?他发现加尔各答的种族之间一直有非常好的融合,加尔各答有很多年的历史,所以种族之间没有其他城市看到的矛盾,阿玛蒂亚森认为这可能是非常重要的原因。

我还有几个例子,大家知道匹兹堡城曾经是老工业基地,上个世纪70年代,钢铁产业受重创,当时十几万钢铁工人都失业了,但是这个城市今天又焕发青春,变成了美国高新技术发展的重镇。我们前两年去调研的时候,当地的专家谈到匹兹堡有非常丰富的钢铁资本——当年钢铁大王依靠捐钱,资助了很多社会组织,这些社会组织在当地城市面临危机的时候,能够把大家团结起来,使得这个城市转危为安,所以我想这是一个很好的正面例子。也有一个反面的例子,就是底特律。大家看到这个图,左边四张图是底特律市郊城市衰败的过程,这是2009年到2014年五年期间,大家可以看到很好的社区最后就变成这样一个景象。底特律的衰败是政府治理失败,资源消耗的结果。当然,它现在正在努力重振城市的辉煌,但挑战巨大。

(三)加强社会组织建设

加强社会组织建设大家有很多经验。我想我们在新格局下也面临新的机遇,我们在研究任何一个社会组织的时候,核心的三要素希望大家来仔细考虑下:

首先是使命定位。这是最核心的,到底这个组织的使命愿景是什么?第二,运行模式。第三,治理结构。怎么保证实现我的愿景,保证它不去偏离我的方向?最核心的要素是这三者之间的互相匹配,我们社会组织面临的问题往往是三者不匹配:我们有宏大的构想,但是我们的运作模式不去支撑它,或者我们的使命很清楚、运作模式很清楚,但是没有一个有效的机构,所以做了几年就做偏了,这三者的结合很关键。

最后用一个例子作为我的发言结尾,这个例子大家都熟悉,就是美丽中国。我举这个例子是因为这两位主人公。潘勋卓是清华MPA的一个学生,在2008年曾经到我办公室来谈他的一些想法。当时作为一个教授,我还是传统的思路,讲你还是先把课程学好,赶快毕业,然后工作一段时间再来想这些问题,他也很有礼貌地说好,也接受了这个想法。我们也谈了很多中国现行的问题。过了两年他给我打电话,他就说薛教授,我在清华有一个培训班,你愿不愿意给我来上个课,我说很好,就去了。结果他已经开始把这个项目启动,他当时在清华附中借了一个教室,请了学者给他们要去支教的老师们做,主要是大学生给大家做中国各方面情况的介绍。然后,他就讲他已经开始做这个项目了,也筹到了一些资金,我还是很佩服。虽然可能过几年要碰壁,但我想还是要鼓励鼓励他。

后面,他再过几年又打电话请我去的时候,还是在清华附中,但是有一个年轻人对我说:我爸爸让我向您问好。我问说是谁,他说是北京大学的王缉思。后来我一看名单,我想我平常上课都请不到这些学者,但他居然把这些学者都动员起来了!后面他已经有了非常庞大的团队,而且我们公共管理学院的毕业生也有到波士顿咨询公司和亚马逊公司工作的,他们也加入到了美丽中国的团队。

最后,预祝我们各位所在的公益慈善组织今后有更好的发展,谢谢大家。


作者:薛澜 编辑:洪峰


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